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学者地方压低地价催生房产泡沫

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来源: 作者: 2019-06-09 13:43:20

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陶然中国人民大学国家发展与战略研究院副院长,经济学教授。主要研究领域为中国经济转轨中的政治经济学,公共财政,农村基层治理,城市化过程中的流动人口与失地农民,以及经济、社会可持续发展。

低地价催生房产泡沫“三旧改造”土改新尝试

中国处于何种经济增长模式,这是我们近些年一直讨论的问题。中国的经济增长模式一直被视为东亚模式,与传统的日韩东亚模式确有很多相似之处,都是高投资、低、高出口,投资依赖、出口依赖。东亚模式本就是全世界经济增长模式的一个极端版本,但从数据来看,中国模式是东亚模式一个更极端的版本。为什么会这样?中国模式和传统东亚模式有什么差别?这可归因于中国地方政府对经济增长、投资,特别是出口导向型的发展表现出超强的、难以满足的欲望。

地方压低地价催生房产泡沫

中国增长模式到底是怎样的图景呢?首先,中国有一个以国有为主体的抑制系统。政府可通过国有银行压低利率,方便地方政府与垄断性的央企获得低利率贷款、借贷征地、建设基础设施。一般征地费用加上基础设施建设,一亩地大约要花近二十万元,现在全国工业用地平均出让价约十五万元一亩,基本是零地价、负地价,甚至很多地方政府几万元就出让了一亩地。地方政府可以从制造业企业收到两种税,一是所得税,按照现在的税制,60%被中央拿走。但地方政府在招商引资的过程中,给出头三年免、后面两年减半的所得税政策,甚至有地方政府提出,在十年间,所得税中地方政府这部分可以不交。第二部分是增值税,17%的增值税中,中央拿走75%,地方留有25%,中央还会返回一部分,地方最终约拿到30%。而在此过程中,地方政府可能要在维稳、环保事件等工作上付出成本。

这样看起来,搞工业开发区好像赚不了太多钱。除了特大型城市和完全旅游型城市,一般城市如果不这样做,制造业发展不起来,服务业就难以发展。因为制造业对服务业的溢出效应,所以地方政府出让工业用地时,更多考虑的是制造业对本地服务业发展的带动。服务业会给地方政府带来商住用地的出让金,还有营业税。营业税是百分之百归地方政府,商住用地出让金也基本是给地方政府的。所以2002年至今,中国工业用地平均价格基本上保持不变,商住用地涨了倍,现在基本上是工业用地价格的倍。但是在日本、韩国,工业用地价格是商住用地的2倍。为什么差距这么大?因为中国地方政府有垄断性征地、垄断性供应用地的权力。只要有企业来就放量供应,制造业来了之后带动本地服务业的发展,商住用地就垄断限购,将价格炒高。制造业生产的产品一般在经济学中说是可贸易的,一辆自行车可在广州生产也可在深圳生产,然后运到外地去卖。商业住宅是不可贸易品,在本地经营消费,不可能说广州的房地产商想赚广州人房钱而到深圳盖楼。地方政府非常清楚这一点,饥饿疗法,垄断限购,房地产商高价拿地,成本转嫁给消费者。与之对比,日本土地是私有制的,任何制造业用地者想要使用土地,都要跟城市规划区内的土地拥有者议价,不可能出现负地价。要盖商业住宅,开发商需要跟地主谈判,且一个城市有多个土地供应者竞价。日本政府不能将商住土地的出让金全部拿到手,住宅土地增值收益大部分被土地所有者拿走,政府只能从中抽所得税。

由于中国地方政府采取的这一套发展模式,所有生产要素的价格都被压低。中国的投资一定会过度,劳动力从中获得的利益就会非常少,消费也会较少,必然只能是以出口为主。中央政府就只好压低,保持中国产品的竞争力。到了贸易顺差时,我们的逐渐随着劳动生产率的提高增值,但是我们不敢增值,因为开发区一拨一拨建立起来,产能在不断累积。2002年到2008年,我国储备从几千亿美金增加到几万亿美金,到现在3万亿。为此央行不得不超额发放20多万亿人民币来对冲外汇。这些钱就跑到地方政府垄断限量供应的商住用地上,也导致了房地产泡沫。

地方债务危机与改革难题

上世纪90年代末困扰中国制造业的产能消化问题,通过中国加入WT O、压低汇率、压低生产要素价格逐步解决。同时中国政府采取了抓大放小政策。能源、材料、交通运输等行业,没有继续私有化,依旧政府控制。出口导向型的消费品工业,由于这一轮的增长期又活起来了,而且收益很多。国进民退主要发生在能源、材料等上游行业,国有企业要赚的是垄断利润,但其反应不会很灵敏,所以产能过剩在上游行业更加严重。下游行业大部分是私营企业,外需不行的时候会做出调整,所以不可能太快积累产能。

2008年全球金融危机,中国政府非常迅速地发放了4万亿财政支出和10万亿信贷政策,大量廉价的贷款给了央企和地方政府。当时很多央企认为,适逢国际矿藏资源价格很低,就去买矿,煤炭价格很高,就将私营企业的煤矿抢过来,“国进民退”。还有很多央企拿钱去炒地。我记得当时很多一线城市的房价在半年内上涨了60%多,中央采取措施后,很多资金去了二三线城市,2009年到2010年,这些城市房价涨了100%-200%。2009年以后,中国全面出现房地产泡沫,整个经济全面房地产泡沫化。这与日本1988年被迫升值后,政府大规模采取经济刺激政策所导致的日本经济泡沫化较类似。但是日本汇率升值后,很多制造业企业转移到东南亚等一些欠发达国家。而中国没有,中国政府能做到日本做不到的,可以把地价压下去。虽然国内的产能总体过剩,但由于财政信贷刺激政策,地方政府此时从土地出让金中赚了很多钱,2009年以后从2万多亿增加到3万多亿。而且便宜信贷都是来自国有银行,地方政府不借白不借,风险可以转嫁给银行。很多地方政府进一步大规模借钱,建了更多的工业开发区和新城区,前者用来招商引资,后者卖商住用地再还钱。

2008年地方政府的债务只有5万亿,两年后就达到了10万亿,现在可能会达有二三十万亿。中央政府发现地方政府的债务是10万亿时就比较担心了,直接控制银行给地方政府的投融资平台发新的贷款。这时地方政府又开始想新的办法,与信托公司合作,把地方债务打包为各种产品,以更高的利息来吸收存款,即所谓的“影子银行”。这是非常危险的,会加大的风险。金融市场有一种逆向选择的问题,风险越高就越没有偿还能力,愿意接受的利息就更高,金融业整体的道德风险就被推高。

政府发现影子银行非常危险,需要控制,因此出现了所谓的钱荒现象。与之相联的是地方政府的债务偿还能力。地方政府目前有很多极端办法,比如将两三年后的税提前征收,江苏某个县的政府甚至强迫公务员给地方政府借钱。如果这些手段都用完了,就会加速供应商住用地,但这些地方的房地产市场已经严重泡沫化,加速供地会导致市场预期突变,出现崩盘。

很多学者说中国要改革。的确,不改革就是死路一条。改革中还要注意策略,金融改革余地不大,财政改革的余地也不大,改革要从实体部门开始,其中房地产和土地改革还要小心,很多二三线城市的房地产已经严重过剩,今天放开集体用地入市,可能明天房地产市场就崩盘了。怎么办?现在的解决方法就是,放开集体建设用地入市时要考虑地方政府的利益,还要避免对现有房地产市场造成过大冲击。

进城农民工和一些受过高等教育的低收入群体,住房需求最强烈。如果他们可以在城市里定居,逐渐变为城市人口,成为具有城市消费能力的市民,国家就会长治久安。相反,如果不这样做,农村的留守儿童、城市犯罪等等情况,都会成为恶性循环。

现在很多城市以为中低端劳动力是城市的负担,其实任何一个城市要发展,都需要他们来提供服务,纽约、芝加哥这样的城市也概莫能外,一个高科技人才可能需要四个低端人才提供服务,这样城市运行效率更高、运行成本更低。这些人定居下来还有更大的好处,未来给他们盖房,我们的能源原材料、钢铁、水泥等严重过剩的问题可以得到解决,而且会拉动空调、冰箱等家电的消费。推动土地制度改革,允许本地农民给外来农民工盖出租房,农民工可以一家团聚,子女可以上学。至于交不交社会,他们不见得相信国家提供的社会保险,自己会存钱的。当然对地方政府而言,就需要为长远利益放弃眼前的一些既得利益。

广东“三旧改造”的积极意义

那么如何让本地农民运用自己的土地,为外来务工群体提供住房?我认为广东的“三旧改造”是目前不多的一种积极尝试。这是国土资源部给的特殊政策,原来很多农民已在国家不允许的情况下,利用旧村镇、旧厂房、旧民居这类集体建设用地,高密度盖房。广东各地政府出了新政策,如果将这些违规建筑拆除重建,象征性地补交一些出让金和公益事业用地,政府就承认大产权。拆掉之后,可以盖商品房、写字楼,甚至工业用地也可以拆除出让。这打破了所有土地必须国家先征,然后招、拍、挂的程序,显然是对过去土地制度的一个突破。

但是这个政策也有它的问题。有很多城中村房子新盖,要全部拆除重建成本太高,没有积极性。怎么办?现在政策规定是完全拆除重建,假定一个村子有200亩地,150亩是村民盖的密度很高的出租房,村里还有50亩集体建设用地,密度比较低。如果可以满足一定的改造条件,150亩的土地上比如说有300栋楼,只要拆掉比较矮的,将道路拓宽,道路不见得要直,像欧洲一样,只要消防车能通过就可以,就认可大产权,就可以使整个地段的价值改善。但谁愿意搬走呢?首先要有余地,拆掉可以有地重盖。另外还得有钱,从改造之后就可以认大产权,甚至村里也有一部分的大产权。这样村集体就可以和村民商量,只进行简单的功能更新和局部改造,也能给大产权。这才是调动“三旧改造”全面推动的一个最根本条件。否则只会挑肥拣瘦,甚至低密度改造完了,高密度的地段今后就死掉了。

对于那些不像广东珠三角已经存在高密度住房的城中村地区,问题就比较简单。可以考虑政府征收50%土地公益用地,剩下50%给农民开发住房。十年之内出租、十年之后可以出售。对于广州、深圳已建的高密度小产权房,只要逐渐减少密度、提高基础设施建设和公共服务水平即可。只要改造达到一定标准,缴纳一部分的公益事业用地,不必全部要拆除重建,就可以给大产权。增值的收益会推动很多城中村积极改造,改造好之后是大产权,十年之内除了改造好之外,还要交一些出租屋所得税,十年之后可以慢慢上市,可以拿一些钱给农民工子弟建学校。深圳坪山地方政府搞了一个试验,政府确定一部分公益事业用地,剩下给村民开发。这就将政府、开发商直接拆迁的博弈改变了,过去是一户一户搞地,如果有钉子户就可能搞不动,或者用暴力手段,这很麻烦。

现在中国进行任何城中村改造,规划和审批程序繁琐。旧村改造要审批没有两三年下不来,有很多道关卡,未来一定要简化。中国经济面临下行压力,要通过有效的制度改革,给外来农民工,包括新进入城市的劳动力创造较好的条件,让他们先租得起房、后买得起房子,孩子能够上学,在城市定居,慢慢变成城市市民,增加消费,逐渐扭转中国目前不可持续的经济增长模式。

当然城中村和郊区村这样的土地改革,仍然不够缓解地方政府的财政压力。前面提到很多工业开发区,征地利用效率非常低。但随着城市的扩展,很多开发区的土地具有商业价值,这时就可将工业开发区逐年转化为商住用地。地方政府首先可以获得工业用地和商住用地之间的差价,商住房也可以增加税收,这些都可以填补地方政府在推行改革上的财政缺口。如果可以有效推动改革,房价问题很有希望。我觉得广东在“三旧方面”做了很好的探索。 (南都评论 李靖云 整理)

(南方都市报)

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